Raportorul Special ONU pentru independenţa judecătorilor şi a avocaţilor

Vă rog să citiți acest text selectat de mine, în speranța că vă poate interesa. Cu prietenie, Dan Culcer

Raportorul Special ONU pentru independenţa judecătorilor şi a avocaţilor

24.05.2011

Vizita în România - Concluzii preliminare şi observaţii

În perioada 17-24 mai 2011 am efectuat o vizită în România în calitatea mea de Raportor Special ONU pentru independenţa judecătorilor şi a avocaţilor la invitaţia guvernului român. Vizita a inclus oraşele Bucureşti, Iaşi, Cluj-Napoca şi Piteşti.

Scopul principal al vizitei a fost evaluarea situaţiei independenţei judecătorilor şi avocaţilor în contextul procesului de reformă a sistemului de justiție din România. Aspectele examinate au fost legate de organizarea şi funcţionarea sistemului judiciar şi a profesiei juridice precum şi chestiuni cum ar fi accesul la justiţie, asistenţa judiciară, previzibilitatea sistemului judiciar ţi modul în care este perceput procesul de luare a deciziilor. Am trecut de asemenea în revistă politicile şi cadrul legal care reglementează aspecte ce ţin de mandatul meu.

Am avut întâlniri cu o serie de factori implicaţi cum ar fi Preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Preşedintele Curţii Constituţionale, Preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii precum şi cu câţiva membri aleşi ai CSM, Directorul Institutului Naţional al Magistraturii, Procurorul General Adjunct, Preşedintele Consiliului Naţional de Combatere a Discriminării, Preşedintele Comisiei pentru drepturile omului, culte şi minorităţi a Senatului, secretari de stat precum şi alte oficialităţi din partea Ministerului de Externe, Ministerului Justiţiei, reprezentanţi ai instituţiei Avocatului Poporului şi Agenţiei Naţionale pentru Integritate. Am avut de asemenea consultări cu o mare varietate de organizaţii neguvernamentale şi alţi factori implicaţi, inclusiv judecători, avocaţi, procurori şi executori judecătoreşti precum şi cu echipa de coordonare ONU la nivel de ţară (UN Country Team). Am efectuat o vizită la penitenciarul Rahova şi am stat de vorbă cu o serie de deţinuţi.

La Iaşi am avut întâlniri cu judecători de la Tribunal şi Curtea de Apel precum şi cu profesori, studenţi, avocaţi, judecători şi reprezentanţi ai societăţii civile. La Cluj Napoca am stat de vorbă cu judecători de la nivel de judecătorie, Tribunal şi Curte de Apel precum şi cu profesori, avocaţi, judecători, executori judecătoreşti şi reprezentanţi ai societăţii civile. La Piteşti am avut întâlniri cu mai mulţi factori implicaţi. Pe durata vizitei am avut consultări cu aceştia în calitatea lor de utilizatori ai administrării sistemului de justiţie din Romania.

Sunt foarte recunoscătoare Guvernului României pentru posibilitatea pe care mi-a oferit-o de a examina independenţa şi imparțialitatea judecătorilor, procurorilor și avocaților în mod independent şi cu privirea obiectivă a unui observator extern. Mi-a fost respectată independenţa în timpul vizitei, am beneficiat de acces neîngrădit la factorii interesaţi precum şi de libertate de mişcare pe teritoriul României. Aş dori sa-mi exprim profunda recunoştinţă faţă de toţi factorii implicaţi şi faţă de toţi cei cu care am stat de vorbă, pentru disponibilitatea manifestată, pentru informaţiile şi punctele de vedere exprimate. Sper ca vom continua acest dialog proactiv şi colaborarea noastră în chestiuni care au legătură cu mandatul meu şi aşdori sa vă împărtăşesc câteva din observaţiile şi concluziile mele preliminare.

Permiteţi-mi să încep prin a mă referi la independenţa şi imparţialitatea judecătorilor, procurorilor şi avocaţilor ca pilon fundamental al unei societăţi democratice bazată pe respectul pentru statul de drept şi pe protecţia efectivă a drepturilor omului.

Independenţa puterii judecătoreşti

Principiul independenţei puterii judecătoreşti este direct legat de separaţia puterilor în stat. Acest principiu are de asemenea legătură cu un sistem de control al cărui scop este să prevină abuzurile de putere care afectează o societate democratică. Puterile executivă, legislativă şi judecătorească formează trei ramuri separate ale statului, fiecare dintre acestea trebuind răspundă în faţa cetăţenilor. Aceasta înseamnă că societatea trebuie să ceară şi să aştepte ca toate puterile în stat să-şi asume răspunderea, iar nu numai una dintre ele.

Independenţa puterii judecătoreşti înseamnă ca atât puterea judecătoreasca ca instituţie cât şi fiecare judecător în parte care se pronunţă într-o anumită cauză să poată să-şi exercite atribuţiile profesionale fără nici o ingerinţă din partea celorlalte puteri în stat sau a altor surse externe şi interne. Pe durata vizitei mele în România am fost informată asupra problemelor la adresa independenţei puterii judecătoreşti, în principal chestiuni legate de dependenţa financiară de facto de ramura executivă. Mi s-a spus că, deşi independenţa financiară a puterii judecătoreşti este garantată prin lege, aplicarea acestei legi a fost amânată în mod sistematic prin hotărâri ale Ministerului Justiţiei care exercită controlul efectiv asupra bugetului justiţiei.

Am fost de asemenea informată în legătură cu alţi factori care afectează independenţa magistraţilor şi care exercită o influenţă importantă asupra exercitării atribuţiilor profesionale ale acestora. De exemplu, problemele de infrastructură ale instanţelor cum ar fi spaţiul de birouri şi un număr insuficient de săli de judecată, inclusiv la nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Aş dori să reamintesc că principiile fundamentale ale independenţei Puterii Judecătoreşti recunosc faptul că: “este sarcina fiecărui Stat Membru să furnizeze resursele necesare care să permită puterii judecătoreşti să-şi exercite în mod corespunzător atribuțiile”.

Principiul independenţei judecătorilor a fost creat pentru a proteja oamenii împotriva abuzurilor de putere. Rezultă că latitudinea judecătorilor de a interpreta şi aplica legea îşi are limitele în legea însăşi. Acest lucru înseamnă că independenţa în cadrul procesului decizional nu este în funcţie de preferinţele personale ale judecătorului, sarcina acestuia fiind de a aplica legea pe bază de fapte şi probe. Acesta este motivul pentru care exercitarea profesiei de judecător şi deciziile luate de acesta sunt afectate atunci când legii îi lipseşte coerenţa sau cadrul juridic nu are stabilitate cu ar fi de exemplu din cauza proliferării excesive a legilor sau lipsei unei instruiri corespunzătoare astfel încât judecătorii să poată face faţă acestor schimbări. Independenţa judecătorilor poate fi de asemenea serios afectată de un număr prea mare de dosare şi de presiunile externe de a lua decizii care să folosească în scopuri statistice.

Nimic nu poate veni mai bine în sprijinul judecătorilor, avocaţilor, procurorilor şi în general sistemului de administrare a justiţiei în România decât un cadru legislativ coerent şi unitar care să poată fi interpretat şi aplicat uniform astfel încât să asigure o marjă rezonabilă de previzibilitate a hotărârilor judecătoreşti. Dreptul la egalitate trebuie respectat şi prin asigurarea unui tratament egal din punct de vedere juridic precum şi în instanţă tuturor celor care se află în situaţii similare.

Toţi actorii din sistemul de justiţie au răspunderea importantă de a recunoaşte drepturile cetăţenilor într-un mod efectiv, independent, imparţial şi transparent, cu respectarea principiului egalităţii tuturor în faţa legii. Procedând astfel, rezultatele aşteptate vor fi îndeplinite la nivelul dorit de calitate, asigurându-se un act echitabil de justiţie pentru toţi cetăţenii României.

Am fost informată că România se confruntă în prezent cu provocarea de a găsi echilibrul adecvat dintre imunitatea şi responsabilizarea magistraţilor. În această privinţă, Principiile Fundamentale ale Independenţei Sistemului de Justiţie prevăd că „fără a aduce atingere nici unei proceduri disciplinare sau oricărui drept la apel sau la compensaţii din partea Statului, în conformitate cu legislaţia naţională, judecătorii trebuie să se bucure de imunitate personală în ceea ce priveşte acţiunile civile în justiţie pentru plata de daune cauzate de actele sau omisiunile necorespunzătoare în exercitarea funcţiilor judiciare ale acestora”. Imunitatea judecătorească trebuie să fie privită drept o garanţie în sensul independenţei judecătorilor de a hotărî. Această independenţă nu este absolută dacă avem în vedere că judecătorii trebuie să fie responsabilizaţi. Aş dori să reamintesc că intenţia Principiilor de la Bangalore privind conduita judiciară a fost de stabilire a standardelor pentru conduita etică a judecătorilor. Printre acestea se includ independenţa, imparţialitatea, integritatea, decenţa, egalitatea, competenţa şi sârguinţa.

Principiile de la Bangalore sunt menite să servească drept ghid pentru judecători şi să ofere sistemului de justiţie un cadru pentru reglementarea conduitei judecătoreşti. Mai sunt, de asemenea, menite să sprijine membrii executivului şi pe legiuitor, pe avocaţi şi publicul larg, pentru a înţelege şi a susţine mai bine sistemul de justiţie. Aceste principii presupun ca judecătorii să fie făcuţi răspunzători pentru conduita proprie faţă de instituţiile corespunzătoare, instituite pentru menţinerea standardelor judiciare. Şi aceste instituţii trebuie să fie ele însele independente şi imparţiale şi menite să „completeze” şi nu să „instituie derogări” de la statul de drept şi normele de conduită obligatorii pentru judecători. Judecătorul trebuie să dea dovadă şi să promoveze cele mai înalte standarde de conduită judiciară pentru a întări încrederea publicului în sistemul de justiţie, un aspect fundamental în sensul menţinerii independenţei judecătoreşti.

În această privinţă, Consiliul Superior al Magistraturii este, conform Articolului 133 (2) al Constituţiei României, organul competent care îndeplineşte rolul unui consiliu disciplinar pentru judecători şi care asigură tragerea la răspundere a magistraţilor. Consiliul Superior al Magistraturii trebuie să îşi îndeplinească funcţiile corespunzător şi independent, să evite politizarea sau solidarizarea excesivă cu colegii judecători, deoarece trebuie să funcţioneze în calitate de organism disciplinar şi să ia măsuri pentru promovarea independenţei judecătoreşti. Invit Consiliul Superior al Magistraturii, împreună cu sistemul de justiţie, să sprijine Guvernul României în sensul confirmării statului de drept, în special în cadrul tuturor eforturilor acestuia de combatere a corupţiei şi a criminalităţii organizate.

Provocări pentru independenţa profesiilor juridice

Judecătorii, procurorii şi avocaţii sunt adesea supuşi la diferite tipuri de presiuni menite să le compromită capacitatea de a îşi exercita atribuţiile profesionale pe baza unei independenţe reale. Volumul excesiv de muncă reprezintă o ameninţare gravă la adresa independenţei judecătorilor şi avocaţilor, deoarece le compromite profesionalismul. Aglomerarea sistemului de justiţie apare în situaţia în care dosarele sunt înregistrate într-un ritm care depăşeşte cu mult ceea ce judecătorii de la instanţe pot soluţiona într-un interval rezonabil de timp. Aglomerarea ameninţă statul de drept, inter alia, deoarece privează persoanele de dreptul lor la un proces echitabil într-un interval rezonabil de timp. Creează întârzieri efective în ceea ce priveşte justiţia din instanţe, generează prelungirea procedurilor şi erodează sistemul de administrare al actului de justiţie.

Judecătorii, procurorii şi avocaţii sunt supuşi, de asemenea, şi altor tipuri de presiuni. Aceste acte se pot referi la acuzele publice, menite să intimideze pe practicanţii profesiilor juridice sau să manipuleze opinia publică astfel încât să exercite presiuni şi influenţe nedorite asupra hotărârilor judecătoreşti.

Independenţa avocaţilor

Avocaţii independenţi joacă un rol esenţial în apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale în orice moment, un rol care, împreună cu cel jucat de judecătorii şi procurorii independenţi şi imparţiali, este indispensabil pentru a asigura prevalenţa statului de drept şi protecţia efectivă a drepturilor individuale. Am aflat că în România, avocaţii sunt capabili să îşi desfăşoare activitatea liber şi fără să se teamă de represalii. Cu toate acestea, decalajele majore din cadrul sistemului de justiţie, cum ar fi lipsa armonizării legislative, interpretarea legislaţiei şi hotărârile judecătoreşti, împreună cu constrângerile legate de resurse şi infrastructură cu care se confruntă majoritatea instanţelor, au afectat, de asemenea, şi exercitarea adecvată a profesiunii juridice.

În ceea ce priveşte cele patru noi coduri viitoare, au fost înaintate îngrijorări legate de sancţiunile care pot fi impuse avocaţilor pentru absenţa din sălile de şedinţă sau de la audieri cauzată de lipsa de coordonare privind programarea şedinţelor de judecată. Invit toate părţile implicate să reflecteze asupra căilor prin care se pot coordona avocaţii, procurorii şi judecătorii în contextul reformei sistemului de justiţie.

Independenţa procurorilor

Orice sistem juridic bazat pe respectarea statului de drept necesită şi procurori puternici, independenţi şi imparţiali, dornici să ancheteze cu hotărâre şi să îi urmărească în justiţie pe cei care sunt bănuiţi de comiterea de infracţiuni împotriva fiinţelor umane, chiar dacă aceste infracţiuni au fost comise de persoane în exercitarea funcţiilor lor oficiale.

Rolul procurorilor este foarte important în România, iar sistemul de parchete a fost obiectul unui număr de reforme menite să îi consolideze capacitatea. Trebuie multiplicate eforturile în această privinţă, deoarece se pare că sistemul de parchete nu funcţionează pe baza unei scheme adecvate de personal. În plus, competenţele recente acordate Procurorului General de realocare a anchetelor în absenţa unei motivări justificate trebuie să fie analizate cu atenţie în lumina liniilor directoare privind rolul procurorilor, adoptate de Congresul al Optulea al Organizaţiei Naţiunilor Unite privind Prevenirea Infracţionalităţii şi Tratamentul Infractorilor din 1990 şi a faptului că trebuie să existe garanţii în această privinţă în societăţile guvernate de statul de drept.

Reforma justiţiei

Reforma implică schimbarea unui status quo. Ea este aşadar un proces complex care necesită o reflecţie prudentă pentru a stabili impactul său viitor. O reformă care intenţionează cu adevărat să genereze schimbări pozitive trebuie să prevadă evaluări preliminare şi consultări largi cu toţi factorii interesaţi.

România a introdus aşa-numita „mică reformă” (legea 202 din 2010) pentru a se pregăti de angajarea în marea reformă aşteptată pentru 2011. În timpul vizitei mele în România o mare majoritate a factorilor de interes şi-au exprimat serioase îngrijorări cu privire la faptul că reforma avansează prea repede. S-au exprimat de asemenea îngrijorări cu privire la faptul că măsurile se iau prim ordonanţă de urgenţă, ceea ce face dificil un dialog fructuos care ar trebui să existe în mod normal între Ministerul Justiţiei şi alte instituţii cu atribuţii în administrarea justiţiei, precum şi societatea civilă. Majoritatea acestor factori interesaţi mi-au explicat condiţiile care trebuie să existe pentru ca reforma să fie un succes în România, precum şi faptul că îndeplinirea acestor condiţii încă nu a fost abordată. Unele dintre aceste condiţii sunt: asigurarea de resurse financiare şi umane corespunzătoare pentru ca parchetele şi instanţele să-şi poată asuma noile funcţiuni; informarea publicului cu privire la modificările care vor fi aduse legii şi la rezultatele aşteptate la nivelul funcţionării efective; şi asigurarea de pregătire pentru toţi actorii din domeniul justiţiei astfel încât să se asigure o modalitate unificată de a înţelege reforma, precum şi implicaţiile acesteia, de exemplu din punctul de vedere al încărcării de muncă şi al celerităţii actului de justiţie.

Reforma justiţiei a fost un proces de schimbare care a însoţit strădaniile României de a înflori ca democraţie. În prezent ţelul său principal ar trebuie să fie garantarea unui sistem de administrare a justiţiei care asigură independenţa, imparţialitatea, integritatea şi transparenţa, toate acestea fiind precondiţii pentru ca toţi cetăţenii din România să se poate bucura de exercitarea drepturilor omului. Având în vedere acest ţel, aş dori să rog Guvernul României ca în eforturile sale îndreptate în direcţia reformei să adopte o perspectivă centrată pe oameni, iar aceste eforturi să includă accesul la justiţie, la asistenţă juridică şi reprezentare în justiţie, ca domenii prioritare.

Recunosc mai multele obstacole cu care s-a confruntat România până acum în contextul tranziţiei sale economice. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a identificat câteva asemenea obstacole prin intermediul cauzelor deduse judecăţii ale în cadrul procedurii pilot de judecată în domeniul drepturilor de proprietate şi restituirii. Daţi-mi voie să parafrazez Curtea în propria mea evaluare: practica instanţelor naţionale a fost subminată de absenţa unui cadru legislativ stabil, având ca rezultat o lipsă de interpretare şi aplicare unitară a legislaţiei, precum şi lipsa de previzibilitate a hotărârilor judecătoreşti şi lipsa de acceptare a soluţiilor date de instanţele judecătoreşti. Alţi factori structurali care necesită abordare includ dependenţa financiară de facto a justiţiei faţă de executiv.

Având în vedere câţiva dintre factorii structurali menţionaţi mai sus, doresc să invit Consiliul Superior al Magistraturii ca, în strânsă consultare cu justiţia, în toate regiunile ţării şi la toate nivelurile, să se angajeze într-un exerciţiu de cartografiere a necesităţilor actuale ale justiţiei şi de stabilire a modului în care acestea vor fi soluţionate în cadrul reformei, inclusiv o evaluare a necesităţilor justiţiei din punctul de vedere al infrastructurii, personalului şi bugetului, pentru aplicarea efectivă a celor patru noi coduri. Acest lucru va constitui contribuţia sa la construirea unei justiţii solide şi cu adevărat independente în România. De asemenea invit Executivul şi Legislativul să aibă în vedere foarte serios acest exerciţiu de cartografiere şi această evaluare a procesului de reformă a justiţiei în România.

În această privinţă, fac apel la Guvernul României să se gândească la o amânare de un an a intrării în vigoare a celor patru noi coduri, care la ora actuală sunt aşteptate unul în luna octombrie 2011 şi restul în ianuarie 2012. Fac de asemenea apel la Parlamentul României să adopte noile coduri în două tranşe: o tranşă care să includă noul cod civil şi noul cod de procedură civilă şi o a doua tranşă care să includă noul cod penal şi noul cod de procedură penală. Această măsură va facilita înţelegerea reformei şi va avea un impact pozitiv asupra funcţionării legii deja adoptate în vederea accelerării actului de justiţie.

Accesul la justiţie

Accesul la justiţie este un drept distinct şi însemnă de asemenea reinstaurarea unor drepturi care au fost ignorate sau încălcate. Ca atare, accesul la justiţie este o componentă indispensabilă a unor alte drepturi distincte cum ar fi dreptul la libertate şi la siguranţă personală. Este de asemenea strâns legat de dreptul la o protecţie efectivă prin justiţie, care include procesul echitabil, dreptul la despăgubiri efective şi dreptul la egalitate şi interzicerea discriminării. Trebuie să mărturisesc faptul că pe durata vizitei mele m-am străduit să înţeleg de ce a lăsat România deoparte aspectele de reformă a justiţiei care privesc accesul la justiţie şi s-a concentrat în principal pe „productivitatea justiţiei” măsurată numai din punctul de vedere al numărului de dosare finalizate de instanţe într-un anume interval de timp. Din acest punct de vedere aş dori să reamintesc importanţa asigurării dreptului tuturor la accesul la justiţie precum şi obligaţiile asumate de România la nivel internaţional şi european de a nu împiedica exercitarea dreptului de acces la căi de atac în justiţie şi alte căi ce se pot folosi în situaţii de încălcare a unor drepturi ale omului, şi să înlăture orice obstacole de ordin legal, social, cultural, economic sau de altă natură care împiedică sau îngreunează posibilitatea de a avea acces la justiţie. Acest lucru este cu deosebire important în România deoarece am fost informată despre existenţa unor obstacole în accesul la justiţie, de către grupuri care deja s-au confruntat cu dificultăţi în apărarea drepturilor lor, cum ar fi unele persoane de etnie romă şi unele victime ale traficului de persoane. Pe parcursul vizitei mele am primit de asemenea informaţii şi despre alte obstacole în calea accesului la justiţie al românilor, îndeosebi prin lipsa mijloacelor financiare de acces la asistenţă juridică şi reprezentare în instanţă.

Asistenţa juridică şi reprezentarea în instanţă

Asistenţa juridică şi reprezentarea în instanţăsunt esenţiale într-o societate liberă şi democratică, pentru că permit cetăţenilor să iniţieze şi meargă mai departe cu proceduri în justiţie. Ca atare, reprezentarea în instanţă este vitală pentru asigurarea accesului tuturor la justiţie. Pe parcursul vizitei mele am aflat că România nu a instituit un sistem general de reprezentare gratuită în instanţă sau o instituţie specializată cu jurişti de profesie care să acorde asistenţă juridică şi reprezentare în instanţăpro-bono. Majoritatea „utilizatorilor” justiţiei pe vare i-am cunoscut au subliniat faptul căreprezentarea pro bono în instanţăse limitează, în practică, la dosare penale, precum şi că nu este asigurată în mod adecvat o calitate a apărării în cauzele penale.

Asigurarea consilierii juridice şi reprezentării în instanţă este una dintre condiţiile principale ale asigurării accesului la justiţie în România. Aş dori să reafirm faptul că o asistenţă juridică şi reprezentare în instanţă adecvate au un impact pozitiv asupra altor drepturi din sfera procesului echitabil, deoarece inegalitatea din punct de vedere al statutului economic sau social a părţilor se traduce de obicei într-o inegalitate a posibilităţilor de a se apăra în cadrul unui proces. Din acest motiv aş dori să invit Guvernul României să adopte o perspectivă centrată pe oameni, iar aceste eforturi să includă accesul la justiţie, la asistenţă juridică şi reprezentare în justiţie, ca domenii prioritare ale reformei justiţiei.

Institutul Naţional al Magistraturii

Consider că dezvoltarea de programe de învăţământ în domeniul drepturilor internaţionale ale omului pentru judecători, procurori, avocaţi din oficiu şi avocaţi în general este de importanţă capitală în asigurarea unei baze solide a democraţiei şi statului de drept. Doresc să laud România pentru prioritatea pe care a acordat-o întăririi sistemului de justiţie, în special prin pregătire continuă pentru actorii din justiţie. Am făcut cunoştinţă cu directorul Institutului Naţional al Magistraturii şi am aflat despre diversele programe cuprinzătoare pe care institutul le desfăşoară pentru judecători şi procurori la etapele timpurii ale carierei lor. Am aflat cu mare plăcere în cadrul unora dintre întâlnirile mele, cu factorii interesaţi, despre impactul pozitiv al programelor oferite de Institutul Naţional al Magistraturii impact cu privire la standardele de profesionalism ale judecătorilor şi procurorilor. Doresc să invit Institutul Naţional al Magistraturii să adopte o abordare cuprinzătoare în activitatea sa de pregătire şi să aibă în vedere o pregătire specială în domeniul standardelor internaţionale ale drepturilor omului şi de asemenea să aibă în vedere posibilitatea de a oferi programe separate pentru judecători şi procurori.

Daţi-mi voie să conchid prin a încuraja presa să ajute la instituirea unui climat de toleranţă, dialog şi înţelegere a reformei justiţiei şi a impactului său aşteptat la nivelul concret. Aş dori de asemenea să încurajez opinia publică să se angajeze în reforma justiţiei prin contribuirea la instituirea unui sistem transparent, echitabil, accesibil, solid şi independent de administrare a justiţiei care va aduce beneficii generaţiilor viitoare ale României.


Sursa:  HYPERLINK "http://www.onuinfo.ro/mass_media/comunicate_de_presa/714/"